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Acétamipride, flupyradifurone : le poison est dans la loi et dans décision du Conseil Constitutionnel
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D'aucuns se seraient-ils réjouis trop vite de la décision du Conseil Constitutionnel qui a validé la possibilité d'utiliser de manière dérogatoire l'acétamipride et la flupyradifurone sur betteraves à sucre, cerisier, noisetiers et pommiers ? La décision ressemble à s'y méprendre à un vade-mecum pour faire capoter les éventuelles dérogations. Et donc question : où va le Conseil Constitutionnel ? Et notre République...
Nombre de filières agricoles sont en difficulté, désarmées à la suite du retrait de molécules et de produits de protection des plantes. C'est le cas en particulier de la betterave à sucre face aux pucerons vecteurs de virus de la jaunisse, de la cerise face à la drosophile suzuki et de la pomme face au puceron cendré, et de la noisette face au balanin et à la punaise diabolique.
L'acétamipride – un néonicotinoïde – et la flupyradifurone – une molécule ayant un mode d'action similaire à celui des néonicotinoïdes – seraient d'une grande utilité dans la lutte contre ces ravageurs.
Mais, autorisées à l'échelle de l'Union Européenne, ces molécules ont été interdites en France par deux décisions des instances gouvernementales et législatives, de nature politicienne et démagogique : par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et par la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.
Dans un post sur X, M. Jean-Baptiste Moreau a ainsi expliqué que, rapporteur de la loi EGALIM, il avait dû « monnayer » l'interdiction des substances ayant un mode d'action similaire à celui des néonicotinoïdes contre celle du glyphosate, qui aurait été bien plus dévastatrice pour le monde agricole. Autant pour la rationalité des décisions...
Des sénateurs – les personnages emblématiques étant MM. Laurent Duplomb et Franck Menonville– ont tenté de faire introduire la possibilité d'édicter des dérogations – compte tenu de la contrainte imposée par le principe de « non-régression » du droit de l'environnement – par la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur. Le Conseil Constitutionnel a cependant retoqué les dispositions correspondantes au motif, en bref, que la possibilité d'édicter des dérogations n'était pas suffisamment encadrée (communiqué de presse ; décision).
Les sénateurs ont en quelque sorte « récidivé » avec une proposition de loi « visant à atténuer une surtransposition relative à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques afin d'éviter la disparition de certaines filières agricoles ». Le Conseil d'État en avait été saisi par le Président du Sénat et avait émis un avis très critique. Les considérations juridiques devaient l'emporter sur les considérations économiques... Il serait du reste utile de vérifier si le Conseil d'État est bien resté dans les limites de son rôle.
Les sénateurs ont néanmoins déposé une proposition d'amendement dans le cadre de l'examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles. Elle a prospéré, au grand dam des opposants qui ont déféré la disposition adoptée au Conseil Constitutionnel. Celui-ci a rendu sa décision le 14 août 2026 (communiqué de presse ; décision).
Voici le début de l'article 2 quater tel qu'il est issu de la Commission mixte paritaire (article 6 dans la décision du Conseil Constitutionnel et dans la loi telle que publiée au Journal Officiel). Il concerne la betterave à sucre ; la suite, relative à la cerise et la pomme, et la noisette est construite sur le même schéma :
« Article 2 quater
I. – Après le II bis de l’article L. 253 8 du code rural et de la pêche maritime, sont insérés des II ter à II quinquies ainsi rédigés :
"II ter. – Sans préjudice de la nécessité d’obtenir une autorisation de mise sur le marché ou une autorisation accordée dans les conditions définies à l’article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, saisie par le ministre chargé de l’agriculture, permet, dans un délai de deux mois et à titre exceptionnel, de déroger à l’interdiction de l’utilisation des semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques mentionnée au II du présent article, pour un usage limité aux produits contenant la substance flupyradifurone et une durée d’un an renouvelable deux fois, lorsque les conditions suivantes sont réunies :
"1° La dérogation vise à faire face à une menace grave compromettant la production de betteraves sucrières ;
"2° Les solutions alternatives mentionnées à l’article L. 253 1 A à l’utilisation des semences traitées avec ces produits sont inexistantes ou manifestement insuffisantes ;
"3° Il existe un plan de recherche sur les solutions alternatives à l’utilisation de ces produits ;
"4° En l’état des connaissances scientifiques les plus récentes et eu égard aux modalités d’utilisation de la substance concernée, la dérogation n’est pas susceptible d’engendrer des risques significatifs pour la santé humaine ou d’affecter de manière grave et irréversible l’environnement.
"La décision de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail mentionnée au premier alinéa du présent II ter tient notamment compte des risques pour la santé humaine et l’environnement qu’engendrerait la dérogation et les mesures appropriées pour les parer, en particulier par les meilleures conditions d’usage possibles du produit. Elle est prise après avis du conseil de surveillance mentionné au II bis. Cet avis porte notamment sur les conditions mentionnées aux 1° à 3° du présent II ter. Il est actualisé annuellement.
"L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail précise les conditions dans lesquelles la dérogation est mise en œuvre, notamment celles relatives à l’interdiction temporaire de semis, de plantation et de replantation de végétaux attractifs d’insectes pollinisateurs après l’emploi de semences traitées avec la substance flupyradifurone.
"La dérogation est abrogée lorsque l’une des conditions mentionnées aux 1° à 4° n’est plus remplie.
"Le conseil de surveillance remet au Gouvernement et au Parlement, chaque année avant le 15 octobre, un rapport public relatif à l’application de la dérogation qui décrit ses conséquences, notamment environnementales et économiques, et indique l’état d’avancement du plan de recherche mentionné au 3°. Il recommande les modalités de déploiement des solutions alternatives. Il s’appuie sur les données recueillies par le dispositif de surveillance des effets indésirables des produits phytopharmaceutiques mentionné à l’article L. 253 8 1. »
Il s'agit des paragraphes 39 à 79.
Le Conseil Constitutionnel a tout d'abord écarté le grief de « cavalier législatif » (amendement adopté par le législateur sans lien, direct ou indirect avec le texte de base – paragraphes 45 à 47).
Il a aussi écarté le grief tiré de la méconnaissance de l'article 1er de la Charte de l'Environnement – « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » – et corollairement de l'article 2 –« Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ».
Si nous avons bien compris, « [t]oute personne » inclut... le législateur...
On a donc ici un « principe de non-régression » constitutionnel qui chapeaute le principe législatif inscrit dans le Code de l'Environnement, à l'article 110.1, par la loi précitée n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages :
« 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »
Ce principe constitutionnel a cependant été tempéré. En bref, le législateur ne peut exercer son droit de modifier des textes antérieurs ou de les abroger que si cela est lié à des exigences constitutionnelles ou si cela est justifié par un motif d'intérêt général et proportionné à l'objectif poursuivi.
Après un long récapitulatif des dispositions de la loi, le Conseil Constitutionnel se range du côté de l'intérêt général et de la proportionnalité (paragraphe 71).
Non sans avoir opiné au préalable, comme il l'a fait dans sa décision précédente, que :
« 55. Ces produits ont des incidences sur la biodiversité, en particulier pour les insectes pollinisateurs et les oiseaux, ainsi que des conséquences sur la qualité de l'eau et des sols et induisent des risques pour la santé humaine. »
Et non sans avoir produit des considérations « d'experts » (ironie) sur des aspects tels que les risques de dissémination des substances en cause dans l'environnement.
Ajoutons aussi que, s'agissant des « risques pour la santé humaine », l'emploi de l'acétamipride comme biocide en usages domestiques a été superbement ignoré.
Nul doute que ces affirmations seront reprises comme des constats d'experts dans les recours susceptibles d'être déposés dès la première dérogation (si la procédure administrative aboutit).
Le constat de proportionnalité n'a toutefois pas été formulé sans réserve. Le Conseil Constitutionnel – suivant en cela le Conseil d'État (paragraphe 16) – a écrit :
« 67. Toutefois, d'une part, les dispositions contestées ne prévoient pas que l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail peut limiter le champ d'application géographique de la dérogation. Ce faisant, elles pourraient permettre qu'une dérogation soit accordée pour l'ensemble d'une filière, y compris en l'absence de menace grave pour la production identifiée au niveau local.
68. Dès lors, sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, les dispositions contestées doivent être interprétées comme permettant à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail de restreindre le champ d'application géographique des dérogations qu'elle accorde en fonction des circonstances locales et de la gravité de la menace pour chaque période concernée. »
Que ce soit formulé sous la forme d'une faculté – adossée selon le texte aux « exigences constitutionnelles » – ou interprété comme une injonction, cette sorte d'obiter dictum pose la question de l'empiètement sur les pouvoirs et de l'excès de pouvoir dans le contrôle de constitutionnalité.
Sans parler des conséquences pratiques sur la gestion des autorisations – normales ou dérogatoires – de produits phytosanitaires.
Sur quelles bases, les éventuelles décisions de l'ANSES ? Avec quels éléments d'appréciation pertinents ? Avec quelles conséquences sur la logistique de la production et de la vente de semences de betteraves enrobées ? Et qu 'en est-il du principe d'égalité des citoyens – ici des producteurs – devant la loi ?
Et tout cela en deux mois ?
Cette question des deux mois a aussi été abordée par la Conseil Constitutionnel, qui note, peut-être avec une certaine gourmandise :
« 69 […] Or, ainsi que cela ressort d'ailleurs des travaux préparatoires, un tel délai peut être insuffisant pour garantir la vérification de l'ensemble des conditions auxquelles est subordonnée la dérogation, et ainsi assurer la bonne évaluation des risques résultant de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques concernés. »
Et de conclure :
« 70. Dès lors, sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, lorsque l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail n'a pas été en mesure de vérifier dans le délai imparti que sont réunies l'ensemble des conditions prévues, selon le cas, par les 1 ° à 4 ° du paragraphe II ter de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime ou par les 1 ° à 5 ° des paragraphes II quater ou II quinquies du même article, l'absence de décision dans le délai de deux mois vaut refus de la dérogation. »
Dans ses observations, le Gouvernement avait opiné :
« Le Gouvernement considère que la procédure de participation pourra être conduite avant la fin de l’échéance des deux mois et que – en tout état de cause – le dépassement de ce délai n’emporte pas de conséquences juridiques. »
Le Conseil Constitutionnel n'a pas été de cet avis. Disant le droit constitutionnel, nous devons donc admettre que le défaut de décision dans le délai imparti vaut refus implicite d'une dérogation, et surtout, que c'est une conséquence des « exigences constitutionnelles ».
Voilà une question fort intéressante pour des constitutionnalistes...
Le Conseil Constitutionnel a écarté le grief de méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'Environnement, notant que :
« 74. En l'absence de procédure particulière de participation du public, la procédure subsidiaire de participation du public prévue par l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement est applicable à ces décisions. »
Le délai de deux mois imparti à l'ANSES est donc en quelque sorte amputé de 21 jours, délai minimum pour la consultation et d'un minimum de quatre jours supplémentaires « permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations et propositions ».
Notons que par ce paragraphe, le Conseil Constitutionnel a pris position à l'égard de la disposition suivante :
« Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. »
Les décisions de l'ANSES constituent des actes administratifs et « peuvent ainsi être contestées, dans les conditions de droit commun, devant le juge administratif ».
Notons que le texte fondamental est l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».
Le principe de non-régression du droit de l'environnement implicitement inscrit dans l'article 2 de la Charte de l'Environnement aura empêché la seule décision rationnelle : l'abrogation des interdictions franco-françaises des néonicotinoïdes et des substances à mécanisme d'action similaire.
Notons ici, incidemment, que le spinosad a été exclu de l'interdiction ; il est pourtant bien plus préoccupant que l'acétamipride du point de vue de sa toxicité pour les abeilles... mais il est , utilisable en agriculture biologique...
Il a fallu se rabattre sur des dérogations avec des conditions cumulatives qui, chacune, peuvent faire l'objet de contestations devant le juge administratif quant à la matérialité des faits et quant à l'évaluation par l'ANSES.
Encore faut-il, pour qu'il y ait contestation, que la procédure puisse être contrainte dans le délai de deux mois que le Conseil a relié aux obligations constitutionnelles. Notons que le gouvernement – la ministre de l'Agriculture – avait proposé, en vain, six mois.
Quel que soit le scénario, les dérogations « afin d'éviter la disparition de certaines filières agricoles » – selon les termes de la proposition de loi du 30 janvier 2026 des cinq sénateurs menés par M. Laurent Duplomb – sont à notre sens loin de devenir réalité.
Dans son commentaire sur LinkedIn de la décision du Conseil Constitutionnel, M. Arnaud Gossement avait écrit en introduction : « le Conseil constitutionnel paralyse presque complètement la procédure d’autorisation des néonicotinoïdes », et en conclusion : « Il ne manque plus que la méthode de rédaction du recours… »
Les éléments de langage sont déjà prêts...
M. Arnaud Gossement écrit encore, à propos du délai de deux mois : « Le Conseil a donc donné une arme à l’ANSES pour se débarrasser de la demande de dérogation sans avoir à rédiger une décision de refus. »
Une telle perspective – même si elle est largement hypothétique au vu des circonstances – ne peut qu'être inquiétante.
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