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CJUE : le moratoire italien sur la culture d'un maïs GM était illégal et la France est aussi dans l'illégalité
Ce titre est volontairement faux : la Cour de Justice de l'Union Européenne vient de dire le droit dans l'arrêt C 111/16 (Fidenato et autres) du 13 septembre 2017. Il appartient maintenant à la justice italienne de conclure sur la base des éléments fournis par la Cour.
Sur le plan de la procédure, l'Italie a été fondée à adopter un « moratoire » sur la culture de maïs portant l'événement MON 810. Mais c'est au prix d'une carence – d'un défaut (refus) d'agir – de la Commission Européenne. Les États membres se sont, bien entendu, satisfait de cette situation.
Sur le plan du fond, le moratoire est illégal. Ce n'est pas nouveau : la Cour a conclu de manière similaire dans une affaire précédente.
L'arrêt a une portée limitée sur le plan pratique : l'Union Européenne a en effet adopté un nouveau dispositif d'« opt out » qui permet aux États membres de soustraire tout ou partie de leur territoire d'une autorisation de cultiver un OGM.
La première mise en œuvre de ce dispositif ne nous semble pas conforme au droit, particulièrement pour ce qui concerne la France, pour défaut de motivation de l'« opt out ». Si les semenciers concernés n'ont pas émis d'objection – dans l'espoir maintenant déçu que les pays réfractaires à la culture d'OGM ne feraient pas obstacle à leur demande – une action se prévalant de ce défaut reste ouverte à d'autres acteurs économiques.
La loi n° 2014-567 du 2 juin 2014 relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié est à notre sens contraire au droit car non permise par le droit européen tel qu'il existait au moment de son adoption. Elle constitue aussi un piège juridique pour l'application de l' « opt out ».
Des acteurs économiques pourraient s'ingénier à créer une situation permettant de faire annuler l'interdiction actuelle de cultiver des maïs GM.
Il y a cependant une autre avenue : que le nouveau gouvernement – qui, sur certains dossiers, affiche une volonté de réforme et une détermination à affronter l'opinion dite publique – se saisisse aussi du dossier de la culture des OGM en France (on en importe déjà de sorte que les objections liées à la protection de la santé ne sont plus pertinentes), commence par faire de la pédagogie puis passe à l'action.
Les perspectives qu'offrent les (certains) OGM en valent la peine.
Le temps judiciaire est bien plus long que le temps politique (et encore plus long que le temps médiatique). Des décideurs politiques madrés le savent bien.
Ainsi, en matière de maïs GM résistant à la pyrale et à la sésamie grâce à un gène provenant de la bactérie Bacillus thuringiensis (utilisée depuis des décennies pour la protection des végétaux, y compris en agriculture biologique), nous avons vu, en France, des présidents et des ministres annoncer un nouveau « moratoire » alors que l'encre n'était pas encore sèche sur l'arrêt du Conseil d'État annulant le « moratoire » précédent. Des ministres promulguer l'arrêté d'interdiction de culture juste à temps pour, à la fois, empêcher les semis et retarder le contrôle de légalité par les autorités européennes et des juges nationaux (et même le proclamer pour faire patienter les opposants aux OGM !). Et des ministres reprenant sans vergogne dans le nouvel arrêté des justifications que le Conseil d'État avait rejetées.
La culture du maïs MON 810 – qui est le seul autorisé en Europe – a connu des vicissitudes similaires dans d'autres pays au gré, dans certains cas, des changements de gouvernements et des intérêts bassement électoralistes. Tel fut le cas en Italie.
Nous avons longuement évoqué une affaire – Giorgio Fidenato et autres – dans « Cour de justice de l'Union européenne, principe de précaution et OGM », un article qui s'appuyait sur les conclusions de l'avocat général Michal Bobak.
La Cour vient de rendre son arrêt, le 13 septembre 2017. Le plus simple est encore de reproduire le communiqué de presse, comme d'habitude très informatif et précis :
Il y a à notre sens deux points clés. Commençons par la fin, sur la procédure :
« Par ailleurs, la Cour relève qu’un État membre peut, lorsqu’il a informé officiellement la Commission de la nécessité de recourir à des mesures d’urgence et que la Commission n’a pris aucune mesure, prendre de telles mesures au niveau national. En outre, il peut maintenir ou renouveler ces mesures, tant que la Commission n’a pas adopté de décision imposant leur prorogation, leur modification ou leur abrogation. Dans ces circonstances, les juridictions nationales sont compétentes pour apprécier la légalité des mesures concernées. »
Il ressort de l'arrêt que la Commission a invoqué sa propre turpitude :
« 18 Il ressort du dossier soumis à la Cour ainsi que des précisions fournies par la Commission lors de l’audience que cette dernière a informé le Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale de la notification, par le gouvernement italien, des mesures conservatoires prises par ce dernier, sans toutefois lui soumettre un projet de décision en vue de la prorogation, de la modification ou de l’abrogation des mesures conservatoires nationales, conformément à l’article 54, paragraphe 2, du règlement n° 178/2002. »
Et :
« 39 À cet égard, il convient de relever qu’il ressort des observations écrites soumises à la Cour par la Commission qu’aucune décision n’a été prise au niveau de l’Union, contrairement aux prescriptions de l’article 54, paragraphe 2, du règlement n° 178/2002, en vue de proroger, de modifier ou d’abroger ladite mesure conservatoire nationale. »
Ainsi, du point de vue des procédures, l'Italie s'est conformée aux dispositions applicables.
La Cour n'a pas relevé le danger qu'il y a à faire preuve de juridisme lorsqu'il y a carence, ici de la Commission, voire connivence entre la Commission et l'État membre concerné (et les autres États membres qui ne prêtent pas l'attention nécessaire au respect des règles de droit et à l'unicité du marché, dans le cas présent de semences).
Le deuxième point clé est plus important :
« La Cour souligne que le principe de précaution, qui suppose une incertitude scientifique quant à l’existence d’un certain risque, ne suffit pas pour adopter de telles mesures. Si ce principe peut justifier l’adoption de mesures provisoires de gestion du risque dans le champ des aliments en général, il ne permet pas d’écarter ou de modifier, en particulier en les assouplissant, les dispositions prévues pour les aliments génétiquement modifiés, ceux-ci ayant déjà été soumis à une évaluation scientifique complète avant leur mise sur le marché. »
Voici trois considérants du jugement qui nous paraissent importants... quoique... (nous expurgeons quelques références juridiques) :
« 49 À cet égard, il convient de souligner que [...] les juridictions nationales saisies de la légalité des mesures nationales d’urgence [...] sont compétentes pour apprécier la légalité de ces mesures au regard des conditions de fond [...] et [...] de procédure [pertinentes].
50 Il convient par ailleurs de constater que [...] les mesures provisoires de gestion du risque qui peuvent être adoptées sur le fondement du principe de précaution et les mesures d’urgence prises en application de l’article 34 du règlement n° 1829/2003 n’obéissent pas au même régime. En effet, il ressort de l’article 7 du règlement n° 178/2002 que l’adoption de ces mesures provisoires est subordonnée à la condition qu’une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d’effets nocifs sur la santé, mais qu’il subsiste une incertitude scientifique. En revanche, l’article 34 du règlement n° 1829/2003 permet de recourir aux mesures d’urgence lorsqu’un produit autorisé par ce dernier règlement est "de toute évidence" susceptible de présenter un risque "grave" pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement.
51 À cet égard, la Cour a jugé [dans] l’arrêt du 8 septembre 2011, Monsanto e.a., [...] que les expressions "de toute évidence" et "risque grave", au sens de l’article 34 du règlement n° 1829/2003, doivent être comprises comme se référant à un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l’environnement. Ce risque doit être constaté sur la base d’éléments nouveaux reposant sur des données scientifiques fiables. En effet, des mesures de protection prises en vertu de cet article 34 ne sauraient être valablement motivées par une approche purement hypothétique du risque, fondée sur de simples suppositions scientifiquement non encore vérifiées. Au contraire, de telles mesures de protection, nonobstant leur caractère provisoire et même si elles revêtent un caractère préventif, ne peuvent être prises que si elles sont fondées sur une évaluation des risques aussi complète que possible compte tenu des circonstances particulières du cas d’espèce, qui révèlent que ces mesures s’imposent. »
Nous aimerions voir un jour prochain une interprétation des conditions d'application du principe de précaution qui suivrait l'approche prise dans le considérant 51. L'incertitude qui permet de l'actionner doit-elle aussi être constatée « sur la base d’éléments nouveaux reposant sur des données scientifiques fiables » ? Les « mesures de protection » peuvent-elles « être valablement motivées par une approche purement hypothétique du risque, fondée sur de simples suppositions » ?
Nous avons notre propre réponse, mais elle ne fait pas jurisprudence !
Le considérant 49 signifie en droit que notre titre – « Le moratoire italien sur la culture d'un maïs GM était illégal » – est faux : il appartiendra dans un premier temps au Tribunale di Udine de constater l'illégalité du décret, du 12 juillet 2013, portant adoption de mesures d’urgence au sens de l’article 54 du règlement (CE) n° 178/2002 en ce qui concerne la culture de variétés de maïs génétiquement modifié MON 810. Cependant, cette illégalité ne fait plus aucun doute, s'agissant de l'invocation du principe de précaution et de la pertinence des prétendus faits nouveaux invoqués à l'époque.
On peut se réjouir de cet arrêt de la CJUE sur le plan du droit. Il s'inscrit du reste dans la ligne d'un jugement précédent (affaires jointes C 58/10 à C 68/10 – Monsanto SAS et autres contre Ministre de l'Agriculture et de la Pêche de la France).
Mais sur le plan pratique, il n'apporte plus grand chose car l'Union Européenne – les États membres – a adopté un nouveau dispositif par la – prenez une grande inspiration – Directive (UE) 2015/412 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 modifiant la directive 2001/18/CE en ce qui concerne la possibilité pour les États membres de restreindre ou d'interdire la culture d'organismes génétiquement modifiés (OGM) sur leur territoire. Dans le jargon, c'est l'« opt out ».
Selon ce texte, un État membre peut restreindre ou interdire,
« ...sur tout ou partie de son territoire, la culture d'un OGM ou d'un groupe d'OGM définis par culture ou caractère autorisés conformément [...], à condition que ces mesures soient conformes au droit de l'Union, qu'elles soient motivées, proportionnées et non discriminatoires et qu'en outre elles soient fondées sur des motifs sérieux tels que ceux liés:
a) à des objectifs de politique environnementale;
b) à l'aménagement du territoire;
c) à l'affectation des sols;
d) aux incidences socio-économiques;
e) à la volonté d'éviter la présence d'OGM dans d'autres produits [...];
f) à des objectifs de politique agricole;
g) à l'ordre public [ce motif ne peut pas être invoqué seul]. »
Cette disposition a déjà été invoquée dans le cadre de la procédure de renouvellement de l'autorisation de l'événement MON 810, ainsi que des procédures d'autorisation du BT11 et du TC1507, en cours depuis Mathusalem (2001 et 2003).
S'agissant de la France, nous n'avons pas vu les motifs invoqués par le gouvernement précédent dans le cadre de cette directive pour interdire la culture des maïs MON 810, Bt11 et TC1507 sur le territoire français. Et nous pensons qu'il n'y en a pas eu (exemple de notification ici). Les demandeurs (Monsanto, Pioneer et Syngenta) n'ont pas émis d'objection – dans l'espoir maintenant déçu que les pays réfractaires à la culture d'OGM ne feraient pas obstacle à leur demande. Mais cela n'empêche pas d'autres acteurs économiques de se prévaloir de l'irrégularité de la procédure.
Mais cela n'a pas (encore) d'importance : les États membres se sont encore une fois ingéniés à tomber dans la zone grise qui permet de « refiler la patate chaude » à la Commission, et celle-ci n'a toujours pas pris de décision.
Rappelons tout d'abord que l'arrêté du 14 mars 2014 interdisant la commercialisation, l'utilisation et la culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810) a été annulé – comme prévu – par le Conseil d'État, le 15 avril 2016 (communiqué ici).
Qu'en est-il maintenant de la loi n° 2014-567 du 2 juin 2014 relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié, dont l'objectif principal – déclaré par le gouvernement de l'époque – avait été de « sécuriser » l'interdiction prononcée par l'arrêté du 14 mars 2014 interdisant la commercialisation, l'utilisation et la culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810) ? Un arrêté dont on savait pertinemment qu'il était illégal et qu'il constituait en fait une atteinte grave aux principes de l'État de droit...
Ce texte ne comporte aucun exposé des motifs ! Il fait simplement référence à la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-694 DC du 28 mai 2014. Celui-ci avait déclaré la loi conforme à la Constitution, sur saisine d'un nombre important de députés et sénateurs de l'opposition ; et en répondant spécifiquement à leurs griefs, le Conseil Constitutionnel n'a pas gravé la constitutionnalité de la loi dans le marbre. De plus, ce n'est pas le dernier mot :
« Considérant, en premier lieu, d'une part, qu'aux termes de l'article 55 de la Constitution : "Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie" ; que, si ces dispositions confèrent aux traités, dans les conditions qu'elles définissent, une autorité supérieure à celle des lois, elles ne prescrivent ni n'impliquent que le respect de ce principe doive être assuré dans le cadre du contrôle de la conformité des lois à la Constitution ; que le moyen tiré du défaut de compatibilité d'une disposition législative aux engagements internationaux et européens de la France ne saurait être regardé comme un grief d'inconstitutionnalité ; que l'examen d'un tel grief fondé sur les traités ou le droit de l'Union européenne relève de la compétence des juridictions administratives et judiciaires ».
On peut trouver que l'argumentation est curieuse, le Conseil constitutionnel se défaussant sur les juridictions ordinaires pour les décisions relatives à un « grief d'inconstitutionnalité » qui est en fait un grief de « non-conventionalité ». C'est sa jurisprudence constante (voir commentaire ici). Et cela ouvre des perspectives...
Quoi qu'il en soit, cette loi – dont la promulgation, le 2 juin 2014, précède l'adoption et l'entrée en vigueur de la directive du 11 mars 2015 – était sans nul doute contraire au droit de l'Union Européenne. En effet, l'arrêt de la Cour de Justice de l'Union Européenne s'interprète de manière extensive comme signifiant qu'un État membre ne peut interdire la culture d'un OGM autorisé au niveau européen que dans le cadre des dispositions pertinentes des textes législatifs européens.
La clarté n'est pas leur vertu première. Le Règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 22 septembre 2003, concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés n'autorise les États membres qu'à adopter des mesures d'urgence, selon l'article 34, et ce, seulement « lorsqu’un produit [génétiquement modifié autorisé] est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement ».
De toute évidence, une interdiction générale, instituée a priori pour un ensemble de PGM, caractérisé par leur appartenance à une espèce cultivée, quelle que soit la nature et les effets de l'événement en cause, sans motivation, n'entre pas dans ces paramètres.
La loi est toujours nulle. Les événements ultérieurs – la Directive (UE) 2015/412 – ne peuvent gommer la nullité initiale.
Mais cela ne présente plus guère d'intérêt pour le long terme, quoique... : il suffit maintenant à la France – celle des hypocondriaques, des frileux, des obscurantistes, des opportunistes démagogues, des démissionnaires devant une opinion dite « publique » car manipulée – de notifier dans le cadre de la Directive (UE) 2015/412 un « opt out » pour chaque PGM faisant l'objet d'une demande d'autorisation de mise en culture...
...À condition, cependant, d'être dans les paramètres ordinaires de la légalité et notamment des exigences de la directive : motivation, proportionnalité, non-discrimination et sérieux des motifs.
Pour une fois, nous pouvons être d'accord avec les anti-OGM – dont M. José Bové et Mme Corinne Lepage – qui se sont longtemps opposés à cette directive en raison du caractère fallacieux de l'option de retrait qu'elle a proposée aux États.
Le « quoique » ci-dessus se rapporte à un autre joli piège juridique : admettons que dans un cas futur, la France énonce comme motif l'opposition aux OGM de M. Ni... Hu... (après tout, la liste des motifs reproduite ci-dessus est introduite par « tels que »). Indépendamment de la question de savoir si, objectivement, le motif est sérieux, on y verra un prétexte fallacieux devant couvrir d'un voile pudique le caractère disproportionné et arbitraire de la loi du 2 juin 2014. Un faux motif ou un faux prétexte.
Toutefois, la France sera aussi dans l'illégalité tant qu'une décision n'aura pas été prise par l'Union Européenne – en fait la Commission puisque les États membres se sont courageusement défaussés, en janvier et mars 2017, malgré l'opt out – sur le renouvellement de l'autorisation de cultiver les variétés de maïs portant l'événement MON 810. Car l'opt out ne prend effet qu'à partir de cette décision, si jamais elle intervient (rappelons que la Commission Européenne a déjà été sermonnée par la Cour de Justice de l'Union Européenne pour sa procrastination, depuis 2001, dans la gestion du dossier TC1507... et qu'elle persiste).
Pour faire constater cette illégalité, il faut quelques Giorgi Fidenato... et des agents de l'État prompts à intervenir – en tout cas plus prompts que les délinquants volontaires – pour constater et réprimer une culture illicite de maïs MON 810, la répression ouvrant la voie à une procédure judiciaire. Les semences sont disponibles en Espagne où il se cultive plus de 100.000 hectares chaque année (ordinairement pas loin de 150.000) à la satisfaction des producteurs et sans que cela suscite d'interrogations au-delà du cercle des opposants indurés aux OGM.
Il faudrait aussi, de préférence, une profession agricole et, de préférence aussi, agroalimentaire s'exprimant positivement sur les OGM dans le débat qui ne manquera pas de s'ouvrir. Le maïs Bt n'est qu'un exemple de réalisation du génie génétique, dont l'intérêt échappe au grand public manipulé par les faiseurs d'opinion. D'autres PGM utiles aux consommateurs – telles que des pommes de terre produisant moins d'acrylamide cancérogène à la friture – sont sur le pas de notre porte et attendent la levée de l'obscurantisme.
Il y a cependant une autre avenue : que le nouveau gouvernement – qui, sur certains dossiers, affiche une volonté de réforme et une détermination à affronter l'opinion dite publique – se saisisse aussi du dossier de la culture des OGM en France (on en importe déjà de sorte que les objections liées à la protection de la santé ne sont plus pertinentes), commence par faire de la pédagogie puis passe à l'action.
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