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Cour de justice de l'Union européenne, principe de précaution et OGM
Le 30 mars 2017, l'avocat général Michal Bobek a rendu ses conclusions dans l'affaire Giorgio Fidenato et autres – une demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale di Udine.
Les « conclusions », c'est un avis – une solution juridique proposée à la Cour, en toute indépendance – que la Cour n'est pas tenue de suivre. Elle suit généralement, mais il y a des exceptions... une certaine « association » Kokopelli en a fait la triste expérience en criant victoire trop tôt (conclusions de l'avocat général Juliane Kokott et arrêt de la Cour à partir d'ici ; communiqué de Kokopelli, « Kokopelli en marche pour la victoire », ici ; voir aussi ce résumé d'Inf'OGM qui montre combien la justice est humaine et sensible, parfois, aux discours démagogiques ambiants).
Une demande de décision préjudicielle consiste à interroger la Cour sur l'interprétation du droit de l’Union ou sur la validité d'un acte de l’Union. La Cour ne tranche pas le litige national. Il appartient à la juridiction nationale de résoudre l'affaire conformément à la décision de la Cour. Cette décision « fait jurisprudence » pour l'ensemble de l'Union.
Certains tribunaux nationaux en profitent pour faire avancer la sécurité juridique (dans la mesure où la réponse de la Cour est claire...), y compris par des questions qui ne sont pas nécessairement pertinentes dans l'affaire qu'elles ont à trancher. C'est, semble-t-il et au moins en partie, le cas ici.
Les questions suivantes ont été posées à la Cour :
« a) Conformément à l’article 54, paragraphe 1, du règlement no 178/2002, la Commission est-elle obligée, lorsqu’elle est sollicitée par un État membre, et même si elle estime que, pour certaines denrées alimentaires ou certains aliments pour animaux, il n’y a pas de risques graves et évidents pour la santé humaine, animale et pour l’environnement, d’adopter des mesures d’urgence conformément à l’article 53 du règlement no 178/2002 ?
b) Lorsque la Commission communique à l’État membre l’ayant sollicitée son évaluation qui est contraire aux demandes de celui-ci, évaluation qui du point de vue théorique exclut la nécessité d’adopter des mesures d’urgence, et que pour cette raison la Commission n’adopte pas les mesures d’urgence au sens de l’article 34 du règlement no 1829/2003 demandées par ce même État membre, ce dernier est-il autorisé à adopter des mesures d’urgence provisoires conformément à l’article 53 du règlement no 178/2002 ?
c) Des considérations liées au principe de précaution qui n’ont rien à voir avec les critères relatifs au risque grave et évident pour la santé humaine, animale ou pour l’environnement dans l’utilisation d’une denrée alimentaire ou d’un aliment pour animaux, peuvent-elles justifier l’adoption de mesures d’urgence provisoires par un État membre, conformément à l’article 34 du règlement no 1829/2003 ?
d) Lorsqu’il est clair et manifeste que la Commission a estimé que les conditions de fond pour adopter des mesures d’urgence en matière de denrées alimentaires ou d’aliments pour animaux ne sont pas réunies, décision ensuite confirmée par l’avis scientifique de l’EFSA et lorsque cette évaluation a été transmise à l’État membre demandeur par écrit, l’État membre peut-il continuer à maintenir en vigueur les mesures provisoires d’urgence qu’il a prises et/ou renouveler ces mesures d’urgence provisoires dans le cas où a expiré la durée provisoire pour laquelle elles avaient été prises ? »
L'avocat général répond à la troisième question, interprétée comme suit :
« 29. […] la juridiction nationale demande en substance si des mesures d’urgence peuvent être adoptées sur le fondement du principe de précaution eu égard à des risques qui n’ont pas été explicitement prévus à l’article 34 du règlement no 1829/2003. En d’autres termes, la juridiction nationale s’interroge sur l’articulation entre le principe de précaution et les mesures d’urgence au titre de l’article 34 : le principe de précaution est-il susceptible de modifier ou d’élargir les conditions relatives à l’existence, de toute évidence, d’un risque grave, qui sont énoncées à l’article 34 ? »
Nous poserons le problème d'une autre manière : lorsqu'il existe un texte spécifique énonçant un principe de précaution pour un domaine particulier (ici les OGM), peut-on encore se prévaloir d'un principe général, ou encore d'un principe énoncé pour un autre domaine (ici, connexe, la sécurité des denrées alimentaires) ?
L'avocat général commence par répondre de manière lapidaire :
« 30. Ma réponse concise à cette question est "non". »
Mais, à la lecture de ses conclusions, ce n'est pas aussi simple.
Les conclusions sont ici. La Cour a jugé utile de publier un communiqué de presse (ici).
Voici un premier extrait du communiqué de presse pour planter le décor.
« En 2013, le gouvernement italien a demandé à la Commission d’adopter des mesures d’urgence pour interdire la culture du maïs MON 810, compte tenu de nouvelles études scientifiques réalisées par deux instituts de recherche italiens. Sur la base d’un avis scientifique rendu par l’Agence européenne de sécurité des aliments (EFSA), la Commission a conclu qu’aucune preuve scientifique nouvelle ne permettait de justifier les mesures d’urgence demandées et d’invalider ses conclusions précédentes sur l’innocuité du maïs MON 810. En dépit de cela, le gouvernement italien a adopté en 2013 un décret interdisant la culture du MON 810 sur le territoire italien. »
L'opinion scientifique de l'EFSA est ici. Selon le résumé :
« Le Panel de l'EFSA sur les OGM a examiné la pertinence des préoccupations soulevées par l'Italie à la lumière des données scientifiques les plus récentes et pertinentes publiées dans la littérature scientifique. Toutes les préoccupations liées à la santé humaine ou animale ou à l'environnement soulevées par l'Italie ont déjà été abordées dans des avis scientifiques antérieurs du Panel de l'EFSA sur les OGM sur le maïs MON 810. La préoccupation restante concerne la coexistence et échappe ainsi aux compétences de l'EFSA et de son Panel sur les OGM. »
Le fait est que les autorité italiennes avaient repris les arguments que la France avait invoqués précédemment, en février 2012, et que l'EFSA avait écartés comme non pertinents par une opinion du 7 mai 2012.
S'il fallait encore une illustration du caractère purement démagogique et politicien des interdictions de cultiver, du mépris pour la science appliquée à la réglementation, et aussi de l'État de droit, la démarche italienne en est une, éclatante.
Mais des agriculteurs italiens ont décidé de ne pas en rester là. Selon le communiqué de presse :
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En 2014, M. Giorgio Fidenato et d’autres personnes ont cultivé du maïs MON 810 en violation de ce décret et ont été poursuivis pour ce fait.
Dans le cadre de la procédure pénale engagée à leur encontre, le Tribunale di Udine (tribunal d’Udine, Italie) demande notamment à la Cour de justice si des mesures d’urgence peuvent être adoptées sur le fondement du principe de précaution.
Dans ses conclusions de ce jour, l’avocat général Michal Bobek propose à la Cour de répondre que les États membres ne peuvent adopter des mesures d’urgence concernant des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés que s’ils peuvent établir, outre l’urgence, l’existence d’une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l’environnement, comme le prévoit l’article 34 du règlement de l’Union sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés.
Avec cet article 34, on entre dans le labyrinthe législatif de l'Union européenne. Sa teneur est la suivante :
« Article 34
Mesures d'urgence
Lorsqu'un produit autorisé par le présent règlement ou conformément à celui-ci est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ou si, au regard d'un avis de l'Autorité délivré conformément aux articles 10 et 22, il apparaît nécessaire de suspendre ou de modifier d'urgence une autorisation, des mesures sont arrêtées conformément aux procédures visées aux articles 53 et 54 du règlement (CE) no 178/2002. »
L'article 53 précité, ce sont les mesures prises par la Commission ; l'article 54, les mesures prises par un État membre si la Commission n'en a pas prises.
En élagué et décodé, il autorise donc les États membres à adopter des mesures d'urgence – on peut lire : « interdire » – « lorsqu’un produit [génétiquement modifié autorisé] est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement ».
M. l'avocat général estime donc (repris du communiqué) :
« L’article 34 constitue, de l’avis de l’avocat général, l’expression concrète du principe de précaution dans le contexte spécifique des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés dans une situation d’urgence.
Le principe de précaution consacré dans la législation alimentaire de l’Union autorise les États membres à adopter des mesures d’urgence pour prévenir les risques pour la santé humaine qui n’ont pas encore été pleinement décelés ou compris en raison des incertitudes scientifiques. »
Il s'agit là d'une référence au Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO 2002, L 31, p. 1). Voici donc, in extenso, le texte de son article 7 :
« Article 7
Principe de précaution
1. Dans des cas particuliers où une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d'effets nocifs sur la santé, mais où il subsiste une incertitude scientifique, des mesures provisoires de gestion du risque, nécessaires pour assurer le niveau élevé de protection de la santé choisi par la Communauté, peuvent être adoptées dans l'attente d'autres informations scientifiques en vue d'une évaluation plus complète du risque.
2. Les mesures adoptées en application du paragraphe 1 sont proportionnées et n'imposent pas plus de restrictions au commerce qu'il n'est nécessaire pour obtenir le niveau élevé de protection de la santé choisi par la Communauté, en tenant compte des possibilités techniques et économiques et des autres facteurs jugés légitimes en fonction des circonstances en question. Ces mesures sont réexaminées dans un délai raisonnable, en fonction de la nature du risque identifié pour la vie ou la santé et du type d'informations scientifiques nécessaires pour lever l'incertitude scientifique et réaliser une évaluation plus complète du risque. »
En clair et en élagué, il autorise les États membres à adopter des mesures d'urgence « dans des cas particuliers où […] la possibilité d’effets nocifs sur la santé [a été révélée], mais où il subsiste une incertitude scientifique ».
Toutefois, les arguments italiens – ainsi que les arguments français antérieurs – ne portaient pas sur des préoccupations de santé humaine ou animale. La question de l'applicabilité de la législation alimentaire de l'Union est donc, en fait, hors propos. Mais nous avons un avis juridique, ce qui est toujours utile.
Le communiqué ajoute :
Toutefois, M. Bobek considère, pour plusieurs raisons, que ce principe général ne change rien aux conditions clairement définies à l’article 34, de nature plus spécifique. Premièrement, le principe de légalité, qui est d’autant plus pertinent lorsque les États membres infligent des sanctions pénales, exige que les autorités publiques agissent uniquement dans le cadre de ce qui a été indiqué par la loi. Deuxièmement, un règlement doit être interprété et appliqué de manière uniforme dans tous les États membres. Troisièmement, le principe de précaution et l’article 34 s’inscrivent dans des contextes différents étant donné que, à la différence du principe de précaution, l’article 34 porte spécifiquement sur des produits génétiquement modifiés déjà soumis à une évaluation scientifique complète avant leur mise sur le marché. »
En plus développé, cela donne dans les conclusions :
« 77. Par conséquent, l’article 34 et le seuil plus élevé applicable au degré de certitude (incertitude) qu’il comporte doivent être appréhendés dans le contexte et au regard de la procédure d’autorisation obligatoire des OGM. Étant donné qu’une évaluation scientifique complète a déjà eu lieu, l’article 34 peut uniquement être déclenché s’il existe de toute évidence un risque grave. Pour adopter des mesures d’urgence au titre de l’article 34, il faut dès lors respecter des exigences de preuve plus élevées, portant généralement sur de nouveaux risques qui n’ont pas encore été examinés ou évalués dans le cadre de la procédure d’autorisation. Il est également très clair que l’article 34 ne saurait être utilisé de manière à contourner l’autorisation ou à méconnaître l’évaluation scientifique qui a été réalisée à ce stade.
78. En somme, l’article 34 du règlement no 1829/2003 constitue une expression spécifique du principe de précaution dans le contexte particulier des OGM et en ce qui concerne les mesures d’urgence adoptées dans ce contexte. Cette double spécificité justifie les différences d’énoncé, en particulier pour ce qui est du degré de certitude (incertitude) scientifique requis. Bien que le principe de précaution, tel qu’il est inscrit à l’article 7 du règlement no 178/2002, demeure un principe général de la législation alimentaire qui s’applique également au sous-domaine des denrées alimentaires génétiquement modifiées, ce principe ne change rien aux conditions qui sont clairement définies à l’article 34 du règlement no 1829/2003. »
Quoique... certaines procédures législatives prennent aussi du temps.
La Cour rappellera peut-être que :
« Il est également très clair que l’article 34 ne saurait être utilisé de manière à contourner l’autorisation ou à méconnaître l’évaluation scientifique qui a été réalisée à ce stade. »
Mais cela n'aura plus grande importance vu que, sur le fondement de la directive 2015/412, les États membres peuvent maintenant interdire la culture d'OGM pour des motifs fondamentalement futiles pour lesquels on a inventé une catégorisation ronflante : objectifs de politique environnementale ; aménagement du territoire ; affectation des sols ; incidences socio-économiques ; volonté d'éviter la présence d'OGM dans d'autres produits ; objectifs de politique agricole ; ordre public.
Un jour peut-être, la CJUE examinera les fondements légaux, la proportionnalité d'une interdiction de cultiver un OGM et la validité de la motivation. Mais pour cela, il faut que la filière s'organise. Comme le firent M. Fidenato et ses collègues.
Les réponses de la Cour – dans quelques mois – devraient nous permettre d'évaluer la légalité de l'interdiction française de cerises provenant de pays autorisant l'utilisation du diméthoate.
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